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Volumen 3, No. 1, 2004

 

Gobernar es Mucho Más Que Administrar

Introducción
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Este trabajo tiene la pretensión de ofrecer argumentos suficientes para demostrar que “gobernar es mucho más que administrar” , y de cómo es que, en la medida que se confunden ambos conceptos, surge la ingobernabilidad.

Sustituir los conceptos propios del funcionamiento de la administración pública, por los de la administración privada, deriva al extremo de confundir la función de gobernar con la función de administrar ; con la consecuencia de que, en aras de lograr una eficiencia -supuestamente necesaria para el buen cuidado de los recursos públicos- se pierda la finalidad esencial del Estado.

Una causa de esta confusión ésta en el enredo de asignar a la Administración Pública una doble concepción, como “sujeto” cuando se le identifica con el Poder Ejecutivo , y como “acción” cuando se le identifica con una de las actividades del Gobierno. Así mismo cuando se tiene la administración pública a la vez como función y como proceso; o cuando, en el ámbito del Derecho público se utilizan de manera indistinta los términos de funcionario, empleado, servidor y autoridad; o los de función, atribución, cometido, fines y facultades.

El propósito central está en ofrecer razonamientos que permitan resolver y evitar la confusión entre lo que le corresponde hacer al gobierno y lo que le corresponde hacer a la Administración Pública, en cumplimiento de los fines del Estado de Derecho, a partir de la realización de los siguientes objetivos parciales: a) Precisar el concepto de gobernabilidad; b) Analizar los factores que determinan la relación entre las funciones de gobierno y de administración; c) Identificar la problemática que genera la confusión de esta relación, para la realización de los fines del Estado; y d) deslindar las principales diferencias entre administración particular propia de las empresas de iniciativa privada, versus la administración pública, propia de las instituciones de gobierno, a la vista de su planeación; objetivos; relaciones con el contexto; elemento humano; temporalidad; normatividad; toma de decisiones; y, evaluación de resultados.

Planteamiento del Problema
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La cada vez más alarmante pérdida de gobernabilidad que se observa en la actualidad, preocupa seriamente a los estudiosos del Derecho. Estoy convencido de que una de las principales causas del incremento de la ingobernabilidad, está en la enredosa conceptuación y funcionamiento del gobierno y la administración pública; que me propongo estudiar a partir de dos perspectivas:

•  En cuanto a su contenido, hurgando en un triple marco de referencia, conceptual, normativo y jurisprudencial; y,

•  En cuanto a la extensión, ubicándonos en el tiempo del Estado contemporáneo, en los Estados Unidos Mexicanos, buscando aportaciones concretas para el Estado de Baja California.

Coincido con los que piensan que el mayor desafío al que se enfrenta el Estado en el siglo XXI, está en construir instituciones eficaces, eficientes y garantes de la equidad, que favorezcan el progreso social junto al crecimiento económico.

Sin duda en la actualidad todo proceso de reforma administrativa debe ser concebido y desarrollado con la influencia de los avances científicos y tecnológicos, pero sin descuidar que faciliten la expansión de la democracia y la consolidación de un Estado de Derecho orientado efectivamente a la justicia.

Reconocer el campo de acción específico de la administración pública, identificando sus necesidades de adecuación a los avances científicos y tecnológicos, no significa que necesariamente tenga que concebírsele separada de la función gubernamental, y menos como algo ajeno a la política, como si funcionara al margen de su fenomenología. Resulta verdaderamente imposible imaginarlas en posiciones antagónicas. Tampoco partimos del supuesto de su identificación plena. En este aspecto coincidimos con Pedro Muñoz Amato (1973: 99) cuando afirma que “tan erróneo es distinguirlas y separarlas, como identificarlas y uniformarlas” .

Me parece mas acertada la apreciación de que administración pública y política son realidades complementarias . El buen gobierno requiere una buena administración, y viceversa, la administración eficiente requiere de un gobierno eficaz.

El gobierno, como “acción y resultado de la conducción política, agrupa al conjunto de órganos que realizan los fines de la estructura global del orden jurídico, denominado Estado”. (D.J.M. UNAM). Es el núcleo del Estado a través del cual se ejercita el poder político de manera integral en su triple dimensión legislativa, ejecutiva y judicial; en tanto que la administración pública es la parte administrativa de uno de sus órganos, el que está encargado de la ejecución de los mandatos de la ley.

No se puede confundir (sin lamentar las consecuencias) la función genérica, con la función específica. Esto es, no se debe confundir la deontología jurídica de gobernar, con los principios y reglas técnicas de la administración.

“El Gobierno del Estado se divide para su ejercicio en tres poderes: legislativo, ejecutivo y judicial, los cuales actúan separados y libremente, pero cooperando en forma armónica a la realización de los fines del Estado ”; dice la Constitución del Estado de Baja California (artículo II). Según se establece en el propio ordenamiento constitucional, la administración pública atañe sólo al poder ejecutivo; es una fase o etapa, ciertamente muy importante, pero complementaria en la ejecución de la ley.

Sin embargo, el punto más álgido del problema no está en el enredo de las funciones públicas, inherentes a la función de gobernar, sino en que se pretenda suplantar la función política de gobernar con la técnica de administrar , olvidándose que las funciones vienen caracterizadas por el órgano a que corresponden; lo que equivale a pretender suplantar el funcionamiento de los “órganos primarios del Estado ”, por el funcionamiento de “ los órganos encargados de l proceso administrativo”; en el mejor de los casos “atribuidos” a personas técnicamente capacitadas para cumplir una ”misión estratégica de tipo gerencial”.

Una consecuencia significativa está en que, esta fue precisamente la percepción original del Estado de Derecho Liberal Burgués . Sería tanto como Volver al laissez faire, laissez passer, laissez aller del Estado Moderno, concebido como asociación de productores , donde el gobierno deja a los individuos en libertad de producir, limitando su función a proteger la propiedad y dar fuerza a los contratos.

En la actualidad cabría preguntarse: ¿Cuáles valores imbuyen la deontología político-jurídica del Estado? ¿Es inevitable la moralidad impuesta por la clase social dominante, que exige un Estado reducido a mantener su hegemonía?

Una respuesta afirmativa sería aceptar que la función de gobernar está implícita en la de administrar con eficiencia los recursos puestos a su cuidado, circunscribiéndose a cumplir “las normas del orden jurídico establecido” . Esto es, resolver el problema de la legitimación del poder en la legalización de su ejercicio.

Por el contrario, si anteponemos a esa moral burguesa, los valores de subsistencia que prevalecen en la mayoría, que está al margen o excluidos del desarrollo, donde no existe propiedad que proteger, ni libertad que garantizar; entonces la respuesta es negar que la función de gobierno se supedite a la eficiencia administrativa; por el contrario, seria la propia eficacia en el logro de sus fines donde se justifique su existencia y funcionamiento.

En efecto, al Estado lo promueve también el fin de la justicia social; la justicia que distribuye la acción del gobierno en búsqueda de la equidad, tratando de compensar la desigualdad social y regional, al menos para atemperar los extremos de la opulencia de unos cuantos, frente a la indigencia de la inmensa mayoría.

Justificación y Delimitación de la Investigación
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La justificación del trabajo se desprende de la justificación del Estado. ¿Por qué y para qué debe existir el Estado, ante el juicio de quienes lo constituyen? el problema no sólo está referido a responder ¿por qué debe tolerarse pasivamente la coacción estatal? antes habría que explicarse ¿en qué se fundamenta y por qué aceptamos que alguien tenga el derecho a mandar y los demás el deber de obedecerle?.

¿Acaso respondemos a los mismos paradigmas socio-culturales en Chiapas y Oaxaca, que en Sonora o Baja California? Está claro que no, y la consecuencia es que seguramente podrán administrar sus recursos con las mismas reglas técnicas; pero no podrán gobernarse de la misma manera, con las mismas prioridades éticas.

Si el énfasis está puesto en construir “un aparato estatal que sirva a los ciudadanos, y no más ciudadanos que estén al servicio del aparato del Estado” . ¿Quién duda que para lograr esto se debe antes clarificar la deontología -deberes y moralidad- del conjunto de las instituciones a través de las cuales el Estado se personifica? esto es, a través del gobierno y la administración pública.

Esto implica un reacomodo en la lógica de la gestión pública, que exige una estrategia sustanciada en procesos de “reorientación del sistema de gobierno y administración” ; de redimensionamiento de la estructura gubernamental orientada a cumplir tanto con los servicios públicos, como con las funciones inherentes al ejercicio del poder político.

Sostengo que todo el desplazamiento de las funciones del sector público, que en los últimos años vemos reasignadas a la “iniciativa privada” , en realidad lo que viene a reacomodar es el sistema de legitimación del ejercicio del poder político; supuesto que, la confusión entre las funciones de gobernar y administrar genera pérdida de gobernabilidad en el Estado, al desviar el funcionamiento de las instituciones creadas para realizar sus fines, lo que ocasiona su deslegitimación.

Capítulo 1
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2.1. Antecedentes.

Es cierto que el estudio sistemático de la teoría y práctica de los procesos administrativos en el gobierno, no surgió en la época moderna con la aparición del Estado. Sus orígenes se remontan al surgimiento y consolidación de la civilización occidental; desde el imperio Romano se tienen registros de diversos ordenamientos racionales de la actividad gubernamental y ejemplos de un burocratismo desarrollado. Se sabe que durante los siglos XII a XIV, en Inglaterra comenzó a institucionalizarse la supervisión y control de la actividad gubernamental; al crearse un sistema de archivo y registros, diferenciarse las funciones públicas y reglamentarse el ingreso a los cargos públicos y su profesionalización.

Sin embargo, coincido con Pedro Muñoz Amato (Ob. Cit. 1954: 57) en que fue la labor de los “ cameralistas”, en los siglos XVI a XVIII, la que más trascendió en el desarrollo moderno de la administración pública, al florecer la eficiencia administrativa, caracterizada por la búsqueda del mejoramiento en la capacidad de los funcionarios públicos, así como en la sistematización de sus funciones.

Destaca en las lecturas de los estudiosos de la materia, la cuestión de si bien el gobierno y la administración pública son fenómenos que corresponden a un mismo objeto de conocimiento, tienen claro que obedecen a procesos de formación lógica diferentes: de un lado “el arte de gobernar” , y del otro “la técnica de administrar” .

Con el apogeo de las ciencias naturales y la revolución industrial, emerge el paradigma del positivismo y con él nuevas formas de organizar el trabajo para la producción en masa, generando un formidable caudal de técnicas administrativas, características de la fuerza creadora del capitalismo que, precisamente, llega a influenciar las actividades inherentes a la Administración Pública.

Por otro lado, con la revolución democrática surge la pretensión de reorientar la trayectoria de la administración pública, con la demanda de la participación del pueblo en las tareas oficiales del gobierno.

La evolución de la administración pública como disciplina de estudio, en la medida que se sustenta en diversas metodologías propias de los enfoques jurídico, científico-político, o antropológico, dificulta la descripción de su desenvolvimiento, y excedería los límites de este espacio su tratamiento exhaustivo. De ahí que el “focus” de nuestro análisis sobre los procesos administrativos se centre en el basamento legal del área ejecutiva del gobierno; sin menoscabo de la descalificación que argumenta su “visión parcial del fenómeno” , al ver el D erecho administrativo sólo referido a las funciones del poder ejecutivo.

Ciertamente el Derecho administrativo dejó de tener como eje central el servicio público, con evidente abandono del criterio propuesto por León Duguit y Gastón Jèze, los cuales estuvieron de moda a principios del siglo XX. De acuerdo con la versión de Duguit: “El Derecho público –no sólo el administrativo- es el Derecho objetivo de los servicios públicos”, y según Jèze “el Derecho público y administrativo es el conjunto de reglas relativas a los servicios públicos (…) “Desde luego, es inobjetable que para que haya un Derecho administrativo específico se precisa que el ordenamiento jurídico regulador de la administración pública sea básicamente distinto de los que regulan la instalación y el funcionamiento de los órganos legislativos o de los órganos jurisdiccionales, así como diferente también del que rige las relaciones entre particulares (...) En este orden de ideas, en la década de los cincuenta no sólo se considera al Derecho administrativo como una rama del Derecho público sino, como hace notar Juan Alfonso Santamaría Pastor, se da por descontado que cuando menos, uno de los sujetos de las relaciones reguladas por la norma jurídico-administrativa debe ser una administración pública”; la cual admite dos interpretaciones : “... en sentido orgánico o formal, se entiende como la entidad integrada por las áreas del Poder Ejecutivo dotadas de competencia y de recursos para procurar la satisfacción de los intereses generales y, en sentido material o funcional, se interpreta como la actividad de dicha entidad para realizar su cometido” (Fernández Ruiz, Jorge; 1997: 4-5).

Por otra parte, recordemos con Muñoz Amato que el enfoque científico-político de la administración pública también se inicia con el movimiento de “administración científica , producto de la revolución industrial en plena expansión hacia la sistematización de sus procesos, que luego imbuye a la administración pública, así como al Derecho y el Estado.

Cientificismo que al ser trasplantado a la administración pública no se reduce a desplegar su analogía con la administración industrial; sino que amplia el conocimiento y la interpretación analítica de los hechos, a la vez que perfecciona los conceptos y su sistematización lógico-descriptiva. Sin duda, una contribución de gran trascendencia, que puede verificarse al incorporar en la administración pública los departamentos de organización y métodos , que enseguida se ocupan de implantar el desarrollo organizacional, en la mayoría de los casos al margen de los procesos legislativos; con resultados perjudiciales al exagerarse la supuesta similitud entre las administraciones pública y privada, olvidándose de las peculiaridades del gobierno.

En política el cientificismo propició la sustitución de los paradigmas jusnaturalistas, por los juspositivistas, desarrollando el interés por los procesos jurídico-administrativos del gobierno. Esta obsesión positivista deja de lado los problemas de seleccionar fines y de adaptar a ellos los medios administrativos; consecuentemente subordinó los valores primarios a las consideraciones procedimentales.

Por su parte, el estudio de las relaciones humanas en la administración industrial, también impactó a la administración pública, afirmando que el corazón de la actividad administrativa está en la formulación de las decisiones y, consecuentemente, el lenguaje de la teoría administrativa tiene que derivarse de la lógica y la psicología de las decisiones humanas.

Bastaría tener presente la complejidad de la naturaleza humana, parea desconfiar de sus interpretaciones, y evitar la generalización con que se pretende abarcar administración, privada y pública, pasando por alto la esencia de la “ función gubernamental ”, que distingue con claridad los ámbitos entre una y otra. Este enfoque de las relaciones humanas se profundizó y extendió a los fenómenos de “la cultura”; aceptándose que el modo de vida del pueblo es condición esencial para entender, organizar y poner a funcionar la administración y el gobierno.

Surge entonces el enfoque antropológico, que trata de sustentar en el estilo peculiar de vida de cada pueblo, los modos de gobernar y administrar. Enfo que con el cual retomamos el análisis positivista de las relaciones humanas, pero conjugadas con los juicios éticos que deben orientar, de modo diferenciado, las acciones de gobernar y de administrar; de tal manera que la administración pública no se confunda con el gobierno, porque se ensimismaría derivando a fórmulas de autoritarismo político, sustentado en una supuesta dictadura técnica, que no pocos llaman tecnocracia .

Es en este sentido que David Lillienthal y Ordway Tead hablan de democratizar los procesos administrativos; escuchémoslos en las citas que nos ofrece Muñoz Amato en su multicitada obra: “...Lillienthal encarna, por su obra como director de la famosa Autoridad del Valle de Tennessee, el principio de democracia administrativa lograda mediante la participación activa de los ciudadanos, en un sistema que fomenta la descentralización” ... “En una serie de magníficos libros, Tead ataca las concepciones tradicionales que revelan tendencias autoritarias y paternalistas. Defiende con entusiasmo la tesis de que en la administración deben regir los principios democráticos de respeto a la dignidad y libertad del ser humano y de participación equitativa tanto en los procesos administrativos como en el logro de los propósitos” .

Otro enfoque es el de “la actitud práctica”, que siguen quienes se enfrentan a los problemas administrativos sin sustento teórico, ni método lógico, como la mayoría de los empleados públicos que actúan basados simplemente en viejos hábitos.

En los últimos años, el enfoque sistémico ha prevalecido en el estudio del sistema social en su conjunto, como si se tratara de un intercambio de pregunta-respuesta ( input-output ). Se cree que las instituciones políticas deben transformar las preguntas del ambiente social en “respuestas institucionales”, de manera que a su vez, estas respuestas transformen el ambiente social, el cual, genera nuevas preguntas, siguiendo un proceso de continuas mutaciones.

1.2. Análisis conceptual.

Inmersos en esta complejidad, considero necesario analizar los términos clave que definen las circunstancias en que actúan el gobierno y la administración pública.

1.2.1. El Estado, la política y el poder público.

Las dos fuentes principales para estudiar al Estado están en la historia de las doctrinas y de las instituciones políticas: pero cuidándose de no confundirlas entre sí, aún cuando la historia de las instituciones políticas requiera de la historia de las doctrinas políticas para su desarrollo.

Fue con la Doctrina General del Estado de Jorge Jellinek (1910) que se inicia la diferenciación entre la doctrina sociológica y la doctrina jurídica del Estado; a raíz de la cada vez mayor tecnificación del Derecho público y de la personalidad jurídica del Estado que de esta se derivó; misma que fue consecuencia de la conceptualización del Estado como Estado de Derecho; como organismo de producción jurídica, a la vez que ordenamiento jurídico.

Distinguir las actividades administrativas de las gubernamentales desde un punto de vista jurídico o sociológico, conduce a la obtención de resultados, que si bien son diferentes en cuanto que uno tiene por contenido la existencia objetiva, histórica o natural del Estado, mientras que el otro se ocupa de la validez formal de las normas que lo crean y hacen posible su funcionamiento, parecería irrelevante; pero lo cierto es que por ambos lados se llega a la misma conclusión de que gobernar no es igual que administrar ; así sea en el supuesto de que la administración pública este considerada como parte del gobierno o como actividad relativa al ámbito del poder ejecutivo. Desde la perspectiva de la existencia objetiva o de la validez formal, gobernar es una actividad sustantiva en el conjunto de las instituciones en que se personifica el Estado; en tanto que administrar es actividad adjetiva-sustantiva que se encuentra sólo en parte de las instituciones públicas

Incluso desde la perspectiva marxista la diferenciación de ambos procesos es precisa, correspondiéndole a la función política de gobernar el plano de la superestructura, en tanto que la tecnificación de la administración de los recursos públicos se ubicaría en el plano de la estructura económica. Sin olvidar que la relación entre estructura y superestructura es recíproca, a partir del carácter determinante que tienen las relaciones de producción. Por su lado también en la perspectiva funcionalista se distinguen con claridad ambas funciones de administración y de gobierno, como subsistemas del sistema político .

Sí aceptamos que la máxima fuerza cohesiva de cada grupo social depende del proceso de socialización e interiorización de los valores sociales, así como de la observancia de las normas que regulan la generalidad de los comportamientos; luego entonces, la función de gobernar, esto es: mandar con auctóritas e impérium , no puede verse reducida a la actividad de servir a los demás.

El término gobernar no puede resumirse en el de administrar, que comprende a las actividades ordenadas para la concreta realización de los fines de interés público; sino que está referido al acto de la “preordenación”, la cual se legitima sólo en virtud de su apego a los valores y en función de los fines determinados por la sociedad .

Esta delimitación de términos resulta más necesaria, si apreciamos la confusión que genera el desgaste del vocablo Estado, en razón de su identificación con formas tan variadas de concentración y ejercicio del poder, que van de los extremos del absolutismo, a la exigencia de su desaparición. Lo cierto es que la explicación de este intercambio de conceptos estado y política, se descubre en la íntima relación que ambos tienen con el fenómeno del poder. De ahí que todas las denominaciones de las formas del Estado como todas las palabras que indican formas de ejercicio del poder, provengan de la raíz griega cratoz : fuerza, potencia; como son las de aristocracia, democracia, plutocracia, autocracia, partidocracia, etc.

En el Estado, visto hoy como sistema político, el poder viene a ser elemento sustancial, como inherente genérico que es de la política, y juega un papel esencial en la definición de todos los procesos que de él se despliegan para la realización de sus fines, que son -deben ser- los fines de la sociedad que lo constituye; los cuales se diferencian de cualquier procedimiento de carácter administrativo que no esté investido del atributo de la soberanía que caracteriza al poder del Estado.

El concepto de poder es anterior al de Estado; se presenta en el seno de toda organización social, partiendo de la célula familiar misma, según la teoría clásica Aristotélica-Tomista (no en vano a la cabeza de la familia se le llama pater , que significa poder), o como también postula la teoría moderna del contrato social inspirada en el iusnaturalismo racionalista; además que se manifiesta en todas las agrupaciones que conforman el ente estatal, sea cual fuere su naturaleza.

El poder público se conforma históricamente, según el tipo de sociedad del cual emerge, con los elementos de dominium , auctoritas o imperium ; si bien en la actualidad el poder del Estado se conforma básicamente con los elementos de “la competencia”; en los términos que hemos expuesto, nos queda claro que no hay elementos para confundir la función gubernamental relativa al ejercicio del poder soberano del que se deriva el dominium , la auctoritas o el imperium , con la función administrativa, aunque ésta encarne a la administración pública como parte del sujeto titular del poder ejecutivo, que desde luego goza de la auctoritas que le atribuye “la ley”, lo que de ninguna manera le impide encabezar la dualidad de funciones, pero sin que tengan que mezclarse y confundirse.

1.2.2. Gobierno, gobernabilidad e ingobernabilidad.

En una primera aproximación al significado del vocablo ‘el gobierno', se le identifica con el conjunto de personas que ejercen el poder político y determinan la orientación política en una sociedad cierta. Ha de advertirse, sin embargo, que tal poder del gobierno -institucionalizado en la sociedad moderna-, se encuentra comprendido de modo indisoluble en la noción de Estado. De ahí que en la actualidad se perciba a “los gobernantes” como el conjunto de las personas que ejercen el poder del Estado y, a los “gobernados”, como el grupo de personas que están sujetas a ese poder.

Existe otra acepción del término ‘gobierno' que se apega más a la realidad del Estado contemporáneo, la cual no se identifica solo con el conjunto de las personas que detentan el poder del Estado; sino más bien con el conjunto de los órganos a los que institucionalmente les está confiado tal ejercicio del poder. Es en este sentido que el gobierno constituye al núcleo del Estado; como el conjunto de las instituciones a través de las cuales éste se personifica.

En efecto, entre las instituciones estatales a través de las cuales se sustancia la organización política de la sociedad, y que, en su conjunto constituyen lo que de ordinario se define como “régimen político”, están las que tienen la tarea de manifestar la orientación política del Estado, como son los ‘órganos primarios' del gobierno, que no se limitan a prestar algún servicio público a la sociedad.

Desde las primeras reflexiones hechas acerca de la política, la semejanza y diferencia entre gobernar y dirigir (o administrar) ha preocupado a los estudiosos. Platón aborda esta analogía con su parábola del barco. Por supuesto que el capitán requiere del auxilio de un equipo de trabajo, en el que se distribuyan las diversas tareas a realizar para poner en movimiento a la nave, entre ellas las de administrar los recursos humanos, materiales, financieros y de toda índole, los cuales deberán ser adquirirlos con oportunidad. Esta tarea es sin duda muy importante y requiere de un desempeño eficaz -para alcanzar las metas- y eficiente -para hacerlo en el menor tiempo y con los menores gastos de los recursos a su alcance-. Pero con toda su importancia y trascendencia para llegar a buen puerto, esta función no absorbe, no puede absorber y regir la función del timonel, ni mucho menos suplirlo.

En el gobierno acontece algo similar: el buen gobernante dirige y controla la nave desde la posición del timonel, sin confundir su tarea con la del administrador, porque eso sólo ocasionaría que se perdiera el rumbo y se corriera el riesgo de no llegar a su destino, o sucumbir al navegar entre los arrecifes. Sin duda la incertidumbre en el rumbo, que generaría el administrador metido a timonel , inquietaría a la tripulación y los pasajeros, que pueden llegar a estallidos de inestabilidad y violencia, por perderse la sensación de seguridad, que deviene de la gobernabilidad, la cual se sustenta, precisamente, en las virtudes del timonel.

En las últimas décadas del siglo XX por doquier se volvió a escuchar la palabra ‘modernización'. La ecuación fue simple: modernización igual a más sociedad y menos gobierno. La preocupación dejó de estar en el tamaño del gobierno, orientándola hacia la eficacia y eficiencia de su desempeño, y enseguida sobre la calidad de los servicios que presta a los ciudadanos que lo constituyen. En estas circunstancias la confusión del Estado con el Gobierno se hizo evidente, derivando a la intención de ‘transformar al Estado', con la determinación de que la iniciativa privada ocupara los espacios que el gobierno debería ir liberando.

De esta confusión conceptual entre Estado y gobierno surgió la confrontación de la política con la administración; originando este enervamiento que estudiamos, entre el acto de gobernar y el hecho de administrar; que provee directamente a la ingobernabilidad; esto es, a la convicción de que tal modelo de organización civil es incapaz de realizar la misión de regir a la sociedad.

La ingobernabilidad o incapacidad del gobierno no es característica de las sociedades subdesarrolladas políticamente; al contrario es consecuencia del afán insistente por restringir la presencia del Estado en la economía, -limitándole sólo a garantizar un régimen de libertades y derechos individuales, la propiedad y el cumplimiento de los contratos-; y, peor aún, de escatimarle sus deberes sociales.

Para darle solución a ésta problemática en el uso de los conceptos, debemos asumir inclusive la variación que algunos tienen cuando se utilizan latu sensu o strictu sensu ; como es el caso del vocablo “gobierno”, que en sentido amplio significa al “régimen político” correspondiendo así al vocablo anglosajón: “goverment”, mientras que en sentido restringido significa a la “administración pública”, o al “ gabinet ” como le dicen los ingleses.

En consecuencia, la ingobernabilidad no tiene el mismo significado cuando se refiere al régimen político - goverment -, que cuando se refiere a la administración pública - gabinet -. En el primer caso afecta la potencialidad del Estado, que involucra tanto a la ciudadanía, el orden jurídico y su teleología, como al gobierno en su calidad de núcleo o conjunto de instituciones a través de las cuales este se personifica. En el segundo caso, referida la ingobernabilidad a la administración pública, tratase del debilitamiento del aparato operativo que tiene misiones específicas para mejorar las condiciones de vida de la población. Aquella tiene que ver con el desarrollo político, ésta con la actualización científica y tecnológica.

1.2.3. La función pública burocrática.

El Estado es una organización social, cuya complejidad resulta del cúmulo de actividades en que se ocupa y se le multiplican, por el constante desenvolvimiento de la vida social, que cotidianamente exige la satisfacción de necesidades sociales crecientes, que requieren la prestación de servicios públicos a gran escala, o el cumplimiento de nuevos imperativos que le son asignados para promover y garantizar el desarrollo integral e integrador. En tal virtud, la actividad del Estado parece no tener más límites que los que él mismo se impone, al crear, modificar o extinguir las estructuras que considera necesarias para el cumplimiento de sus fines.

La incorporación de seres humanos avocados a realizar la función pública, desde la antigüedad, trajo consigo que se fuera formando un cuerpo de funcionarios y empleados de la administración estatal, provistos de gran influencia social. En el siglo XVIII, los fisiócratas franceses bautizan a este cuerpo de personas, como burocracia ; término que desde sus inicios asume una connotación negativa, al ser utilizado, para identificar al formalismo, la altanería, el despilfarro de recursos, la falta de entusiasmo, la corrupción y la adopción de trámites excesivos, que caracterizaba al aparato administrativo de los siglos XVIII y XIX.

Durante el siglo XIX y parte del XX este concepto empezó a ser empleado con sentido técnico, dando lugar a una serie de estudios jurídicos, psicológicos, sociológicos, administrativos, y antropológicos. La función pública, realizada por los trabajadores al servicio del Estado, aun cuando se encuentra vinculada con las actividades públicas de éste, no debe confundirse con ella, ya que la primera está referida a la capacidad de acción que tiene todo trabajador del Estado, y la segunda está identificada con las acciones a su cargo. Aunque están íntimamente relacionados, no es lo mismo el Derecho Burocrático que el Derecho Administrativo.

La capacidad de acción llamada también función pública, implica una relación laboral entre el gobierno y el funcionario. Esto es, la función pública la constituyen las tareas burocráticas, las cuales implican una relación laboral sui generis . No obstante, en el material consultado no encontramos una sola definición de la misma. Curiosamente los tratadistas se limitan a definir al funcionario público y su relación con el Estado, dando por sentada la noción de función pública.

La función primordial básica del Estado es la función gubernamental; aunque debe reconocérsele otras en atención a los diversos fines que esta implica, así como también los distintos órganos que se ocupan de realizarlos; mismos que, de acuerdo con Héctor J. Scola, se presentan como órganos institución u órganos individuales.

En todo Estado de Derecho la función gubernamental se manifiesta como función jurídica, en virtud del principio de legalidad que limita la discrecionalidad de la autoridad, de manera taxativa para la administración, en tanto que se flexibiliza para el gobierno, en relación a la realización de los fines que persigue el propio Estado.

En el Estado moderno la función gubernamental -en el sentido amplio del vocablo-, es realizada por tres órganos primarios integradores del poder público, que tienen a su cargo las actividades legislativa, ejecutiva y judicial; las cuales a su vez se desdoblan en muchas otras tareas secundarias, entre las que destacan las administrativas, correspondientes a la primaria función ejecutiva.

1.2.4. Funcionarios, empleados y servidores públicos.

Si las funciones públicas resultan de los poderes del Estado; los órganos individuales encargados de ejercitar esos poderes serán los “funcionarios”, en tanto personas responsabilizados de atenderlas. Aunque si bien todo funcionario desempeña un servicio público; no todo el que presta un servicio público es funcionario.

El estudio de la naturaleza de la relación que se da entre funcionarios y gobierno, se desenvuelve en dos corrientes: a) Los que conciben al funcionario sometido de manera unilateral al Estado, teniendo solo deberes frente a éste; b) Los que conciben la relación de carácter bilateral, con derechos y deberes de ambas partes; discutiéndose acerca de si la relación está regulada por el Derecho privado o por el público; destacándose las siguientes posturas: b.1 El simple hecho de ser funcionario público no cambia la naturaleza de la relación que se entabla entre dos personas, buscando en el Derecho civil la manera de determinar la figura jurídica del contrato que surge entre ellas, bien sea a través del mandato, la prestación de servicios profesionales, o de forma sui generis . b.2 La relación bilateral es de Derecho público, porque funcionario público es todo aquel que desempeña una función pública; esto es, el que atiende asuntos de Estado, los cuales obedecen a formalidades de su propia naturaleza. La cuestión surge al momento de querer deslindar la actuación personal, de la actuación meramente pública del funcionario.

Desde la perspectiva de su deontología, no es posible separar la ética de la responsabilidad política de la ética personal, como tampoco es posible poner el interés individual sobre el interés público, al momento de ejercer el cargo.

Es necesario distinguir el concepto de empleado público, que viene del verbo emplear: “...persona destinada por el gobierno a la prestación de un servicio público, o por un particular al despacho de los negocios de su competencia e intereses” . En Derecho administrativo, se refiere “...funcionario técnico o profesional que presta su actividad para la realización de los fines de interés público, cumpliéndolos de hecho o ayudando a su realización, a cambio de ciertos derechos exigibles a la administración” . (E.U.I.).

Esta conceptuación, según la propia naturaleza y exigencias de la vida administrativa, se explica en los siguientes términos:

1.- Trátase de un funcionario técnico ó profesional; esto es, una de las especies de género funcionario público, a la cual se llega partiendo de la naturaleza del Estado Moderno, a la vez representativo y técnico, de donde cabe distinguir a los “funcionarios representativos” -encargados del ejercicio de las funciones políticas-, que dan vida a órganos primarios del Estado; de los “funcionarios empleados” reclutados para atender los aspectos técnicos de los servicio públicos, que dan vida a los órganos reglamentados.

2.- Otro elemento de la definición de empleado público es que presta su actividad para realizar fines de interés público, es decir del pueblo, en términos que comprenda a la sociedad en su conjunto, y no solo restringido a lo que incumbe al gobierno, ni en tanto asuma el papel de autoridad.

3.- Al incluir que cumplan de hecho esos fines o ayuden a su realización, se caracteriza no solamente a quienes son facultarios sino también a los que les sean subordinados como agentes o auxiliares.

4.- La relación de intercambio entre el empleado público y la administración entraña una relación jurídica, especificada por la naturaleza de la función pública, más allá de la retribución que se le entrega con cargo al presupuesto. No es por tanto una relación laboral como la que se da entre el patrón y empleado de la administración privada, sino que está matizada precisamente por la actuación política que realiza.

La denominación que se dé a los trabajadores al servicio del Estado es determinante para identificar la caracterización del modelo de Estado que se asume. No es cuestión de semántica que su concepción como funcionario público cambió a la de servidor público: vino con el advenimiento del Estado neoliberal que no tiene más que administrar los servicios públicos que la sociedad no puede darse a sí misma.

No obstante, la expresión “servidores públicos” carece por completo de contenido jurídico, resultando ser básicamente una expresión demagógica.

En cuanto a la deontología de los empleados públicos, puede afirmarse que sus deberes se descubren en relación a las especificidades del cargo, la jerarquía administrativa y a la forma del Estado. Cualesquiera que sean estos, no es difícil entender que el primer deber sea el de la rectitud y la incompatibilidad, no sólo en público sino también en su vida privada, toda vez que siempre ha de conservar la moralidad y el decoro propios de la autoridad y prestigio que implica el cargo. Esto independientemente de las conductas delictivas en que pueda incurrir por el desempeño indebido de sus funciones.

1.2.5. Atribución, cometido y fines.

Sin duda el factor determinante para definir la actividad que desarrolle el Estado está en su finalidad. Coincido con el maestro Gabino Fraga en cuanto considera que “la actividad estatal está configurada por el conjunto de actos, operaciones y tareas que le atribuye el Derecho positivo y, por tanto, está obligado a desarrollar la obtención de su fin” . En el mismo sentido el maestro Andrés Serra Rojas sostiene “que la actividad estatal está configurada y definida por el Derecho. Asimismo, se observa que de ambos parten también diversas denominaciones utilizadas para referirse a dicha actividad estatal como atribuciones y funciones” . (Ver supra 1.5.7).

Por mucho tiempo se pensó que el contenido de la actividad del gobierno estaba en las atribuciones, de ahí que fueran consideradas la base del Derecho administrativo. Para el maestro Fraga “las funciones constituyen la forma de ejercicio de las atribuciones” . En esto sigue al francés Roger Bonmard, quien sostiene que “las atribuciones son las tareas, los trabajos que el Estado realiza. Ellas constituyen los objetivos de su actividad .

No obstante el impacto que esta teoría tuvo en México, a partir de los años setenta se fue abandonando, principalmente por la crítica que le hace Andrés Serra Rojas, cuando sostiene que “...El concepto de atribución es un concepto útil, pero no indispensable. Es un término que no fundamenta las instituciones de Derecho Administrativo porque puede fácilmente omitirse. Para una disciplina jurídica es útil contar con numerosos términos que permitan el mejor conocimiento y manejo de los problemas del Derecho, sin darles un alcance mayor al estricto. El uso de términos de connotación muy general nos conduce por un camino de incertidumbre. El concepto de atribuciones del Estado es de fácil empleo dentro de ciertos límites muy convencionales, pero no como un elemento básico, ni menos aceptarlo como un elemento para definir las instituciones administrativas” . (Serra Rojas Andrés; 1981: 25).

Otro que se opone a utilizar la atribución como término básico del Derecho Administrativo, es Enrique Sayagués, quien propone cambiarlo por el de cometido , para identificar “...las tareas que tienen a su cargo las entidades estatales conforme al Derecho vigente ( ...) Los cometidos esenciales son aquellos cometidos del Estado inherentes a su calidad de tal, que no se conciben sino ejercidos directamente por él mismo: las relaciones exteriores, la defensa nacional, la seguridad, la actividad financiera, etcétera. En los estados modernos no cabe imaginar que tales cometidos puedan estar a cargo de particulares, ni aun en carácter de concesionarios” . (Sayagués Laso Enrique; 1963: 48).

1.2.6 . Funcionamientos a través de la organización y la estructura orgánica.

Con el propósito de encontrar otros argumentos que faciliten demostrar que gobernar es mucho más que administrar , es oportuno también revisar conceptos relativos a la organización y el funcionamiento del Estado, el gobierno y la administración pública.

La estructura de organización del Estado se manifiesta en la división del poder, según las tres funciones esenciales, de naturaleza legislativa, ejecutiva y judicial; las cuales son encargadas a tres órganos diferentes, calificados de “primarios” por ser precisamente en los que se deposita el ejercicio del poder soberano, capaz de conducir los procesos de creación, definición y sanción del orden jurídico. Ciertamente, El Estado se personifica a través de éste núcleo o conjunto de los tres órganos primarios que constituyen “el gobierno”. Pero que el Estado se haga presente a través del gobierno, no debe interpretarse que son lo mismo; uno es el género, en tanto que el otro es la especie; tratase del todo y la parte.

Por su parte la organización del gobierno se constituye y despliega a partir de dos especies y varios niveles jerárquicos, establecidos en relación a las funciones y tareas que se deben atender, de naturaleza política, jurídica y administrativa; lógicamente implícitas en cada uno de los órganos primarios; aunque con diferente preponderancia, según cada uno atienda la función que le ha sido atribuida.

En el órgano legislativo tienen preponderancia las tareas políticas; en el judicial las jurídicas, y en el ejecutivo las administrativas. Sin dejar de advertir que al calificarlas como preponderantes, su asignación no es tajante, de manera que cada función esté determinada con exclusividad para cada órgano primario.

El órgano Ejecutivo -por ejemplo- está investido de autoridad para atender y cumplir funciones y tareas de representación y conducción política; de creación, definición y sanción jurídica, y de planeación, organización, dirección y control administrativo. ¿Acaso por el hecho de que su titular sea a la vez la cabeza responsable de conducir al conjunto de las dependencias y entidades que integran la administración pública, el ostenta la representación de la personalidad moral y jurídica del Estado, se deba en buena parte la confusión entre administrar y gobernar?

Está claro que en todo Estado de Derecho la estructura de organización y el proceso de funcionamiento del gobierno y la administración pública, resultan de las normas jurídicas que en conjunto definen el Derecho constitucional y al Derecho administrativo, respectivamente. Y, si bien la estructura de la organización formal es el resultado de normas y prescripciones sobre la manera en que se interrelacionan las unidades orgánicas y la manera en que se desarrollan las actividades, queda claro que ambas funciones, gobernar y administrar, responden a ordenamientos jurídicos distintos, porque distinta es la naturaleza formal de sus actos.

Capítulo 2
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2. Administración pública vs Administración privada.

La identificación de los rasgos teórico-prácticos distintivos de la administración, aplicada a los ámbitos público y privado, facilita mayor argumentación para demostrar que gobernar es mucho más que administrar .

En los dos ámbitos -público y privado- la administración debe apreciarse en su doble acepción: como función básica y como proceso. Su diferencia se encuentra sólo en los ámbitos de su aplicación. Una y la otra “...forman parte de un mismo cuerpo teórico de conocimientos, cuyos principios y técnicas tienen igual trascendencia y validez en ambos campos” . (Carrillo Landeros Ramiro; 1982: 106).

2.1. Diferencias entre la administración particular, propia de las empresas de iniciativa privada, y la administración pública, propia de las instituciones del gobierno.

No obstante la selección de estos campos de diferenciación permiten encontrar suficientes elementos para distinguir la administración pública de la privada; es conveniente reconocer que entre ambas existe un área intermedia de organizaciones que asumen parcialmente estas características distintivas, como son los casos de las empresas paraestatales que no tienen propósitos de lucro, independientemente de hacia adonde canalicen sus utilidades, o como los casos de las instituciones “no lucrativas” de la iniciativa privada, orientadas a fines asistenciales o de filantropía.

Coincidencias entre la administración pública y privada.

Reconocimos párrafos arriba que las diferencias entre ambas ramas teóricas de la administración -pública y privada-, se encuentran sólo en sus ámbitos de aplicación. Esto significa que en cuanto a conceptos básicos, categorías primordiales y criterios ó escuelas de pensamiento son coincidentes, y así mismo en los diferentes estadios del proceso administrativo sirven de basamento teórico y están presentes los estudios y proyectos de aplicación para uno y otro ámbito.

Independientemente de cual sea el ámbito de su aplicación, el proceso administrativo debe desplegarse por igual para ser eficaz en el logro de las metas y eficiente en el empleo de los recursos y del tiempo. No necesitamos meternos a la selva semántica de la administración privada para intentar proponer una concepción taxonómica administrativa distinta para el ámbito público; aun cuando sus diferencias al momento de aplicarlas, la acción administrativa obedece a principios y valores similares; pero que no corresponden al marco de referencia conceptual del gobierno.

2.2 Diferencia deontológica.

La pretensión de incluir un punto de análisis de los valores éticos del Estado que permitan determinar la moralidad de sus actos, se sustenta en la consideración de que en la definición de su deontología, se encuentran argumentos adecuados para demostrar cómo es que “gobernar es mucho más que administrar”, y cómo es que se cae en la ingobernabilidad, precisamente por obedecer a deberes diferentes.

Esta merma de la gobernabilidad que se observa cada vez más pronunciada en los albores del siglo XXI, preocupa seriamente a quienes aprecian el valor y trascendencia que tienen las definiciones conceptuales que el sistema jurídico aporta al sistema político. De ahí que tal confusión en el uso de los conceptos relativos al funcionamiento de la administración pública, a causa de la intención -cada vez más acentuada- de querer verla asimilada a la administración privada, ha derivado al extremo de confundir la función de gobernar con la función de administrar.

2. 2.1 Eficientismo -vs- ética de la responsabilidad política.

La búsqueda del “eficientismo gerencial” , circunscrito al buen cuidado de los recursos públicos, confunde la teleología del Estado, al grado de que hoy es común escuchar la solución simplista de que “para tener un buen gobierno basta encontrar, elegir o nombrar, buenos gerentes” .

Sin duda el origen de esta confusión se localiza en el ámbito de los valores éticos, inherentes a la organización, funcionamiento y finalidad del Estado; especialmente al apreciarlo como instrumento creado para la realización de los fines de la sociedad. La moralidad circunscrita sólo a lograr la eficiencia operativa del aparato gubernamental, contradice la moralidad política; sobre todo cuando se refiere a los valores conforme a los cuales se pretende justificar la existencia misma del Estado.

El eficientismo de la administración, no siempre coincide con el espíritu justiciero que debe animar al ejercicio del poder. La función de gobernar no se agota con cumplir “el manual”, independientemente de sus resultados. Por el contrario, la ética de la responsabilidad política se formula precisamente para ajustar los resultados de la activación gubernamental a la realización de los fines sociales.

El reto principal está en que el gobierno logre que el crecimiento económico tenga lugar junto al progreso social. En las instituciones de “Derecho administrativo” están las principales claves para la precisión de su deontología, al hacer posible la conceptualización de todas las funciones a través de las cuales el Estado cumple, o pretende cumplir, su delicada y trascendente misión. Permite aportar elementos de juicio suficientes para resolver la confusión entre lo que corresponde hacer al gobierno y lo que corresponde hacer específicamente a “la administración pública”, con el propósito de que ambas funciones se desenvuelvan con la mayor eficacia.

Esto es, deslindar los principios y valores que conforman los deberes del gobierno por una parte, y los deberes de la administración pública por la otra parte. Insisto, “actualizar” la administración pública, no exige que deba concebírsele ajena a la política; tampoco que su identificación deba ser plena. Es más acertado concebirlas complementarias. El buen gobierno requiere de una buena administración, y viceversa, la administración eficiente requiere de un gobierno eficaz.

Ambas funciones de gobierno y administración deben responder al mismo fin; ambas contribuyen a la realización de los fines del Estado; ambas son actividades caracterizadas y matizadas por las mismas costumbres (no olvidemos que la palabra ética tiene origen griego que significa costumbre, igual que la palabra moral de origen latino cuya raíz “ more ” también significa costumbre); pero no son iguales, su diferencia está en que la función de gobernar se rige por imperativos categóricos, en tanto que la administración se rige por imperativos hipotéticos.

2.2.2 Diferenciación a partir de la proposición imperativa.

Gobernar no es igual que administrar es una afirmación a la que llegan, Max Weber y Hans Kelsen, cada uno con su propia lógica, en cuanto reconocen los procesos de constitucionalización como el medio para la legalización de los poderes del Estado, y de ahí su legitimación; distinguiendo con toda claridad el poder propiamente político de creación de la norma jurídica, al que clasifican como poder superior, de los poderes inferiores con funciones administrativas.

En el acontecer político es común que se encuentren cuestiones teóricas y cuestiones prácticas; pero también hay cuestiones normativas, que deben distinguirse de las otras dos, porque constituyen proposiciones imperativas y no simplemente enunciativas como aquellas. La proposición imperativa es la que expresa el pensamiento en forma de orden o mandato, los cuales pueden ser categóricos o hipotéticos, absolutos o relativos.

Los imperativos categóricos -apodícticos, incondicionales o absolutos- sin expresiones que enuncian un fin propuesto por todos; constituyen obligaciones morales, que no son ineluctables como la ley física, pero tampoco eludibles como simples consejos. Son -decía Kant- “Ley suprema con que la razón ejerce su autonomía”: ¡se justo! ¡Obedece la ley! ¡Actúa con honestidad!

Por su parte los imperativos hipotéticos -condicionados o relativos, llamados también reglas-, si subordinan la orden o el mandato a otro fin: si quieres ser eficaz concentra tu esfuerzo en alcanzar el objetivo; si quieres ser eficiente, alcanza tus metas en el menor tiempo y con los menores recursos que sea posible.

Queda claro que otra diferencia entre gobernar y administrar puede encontrarse en que el acto de gobernar responde a imperativos categóricos; en tanto que en la administración se obedece a los imperativos hipotéticos. También en la medida que esto se confunde, y a los enunciados normativos que ordenan la acción de gobernar se les quita su carácter taxonómico -imperativo- en aras de aumentar la discrecionalidad en la toma de decisiones administrativas, en esa misma medida se pierde la gobernabilidad.

2.2.3. Suplantar la función gubernamental con “la técnica administrativa”.

El problema está en que no sólo se confunde la función gubernamental con alguna otra de las funciones públicas que le son inherentes; sino que se le pretenda suplantar con la técnica de administrar, olvidándose que las funciones vienen caracterizadas por el órgano a que corresponden. Esto equivale a pretender suplantar el funcionamiento de los órganos políticos primarios del Estado, por el funcionamiento de los órganos encargados de “el proceso administrativo” ; en el mejor de los casos “atribuidos” a personas técnicamente capacitadas para cumplir una ”misión estratégica de tipo gerencial”.

2.2.4. La forma federal no se agota en la descentralización administrativa.

Podemos advertir también que a partir de esta confusión entre gobernar y administrar se llegan a distorsionar conceptos, como el de la forma de Estado Federal, que dejó de sustentarse en la concurrencia de soberanías generadoras de las normas jurídicas, para concebirse hoy como mero fenómeno de descentralización administrativa, o de transferencia de facultades, como le llaman los tecnócratas.

La acción de federalizar para los “administradores” se reduce a descentralizar recursos humanos, materiales, y financieros; ¡ah!, pero concebidos y reglamentados desde el gobierno central... por supuesto. No importa cómo asimilar y conjugar la deontología sociopolítica que deviene de culturas diferentes, con civilizaciones tan confrontadas, como se dan en todo el territorio nacional. Total, si no es posible hacerlo de manera voluntaria, tendrán que imponerse en el ámbito del conflicto.

2.2.5. La legitimación no se resuelve en la legalización.

La diferencia entre gobierno y administración puede surgir también de confrontar los procesos de legitimación y legalización. Es un principio fundamental del Estado de Derecho limitar la discrecionalidad de la autoridad a la estricta observancia de la ley; esto es, que todos sus actos estén previamente fundados y motivados.

Pero, si bien la administración pública para legitimar su actuación, basta ajustarse a la legalización de su constitución y funcionamiento; en el caso del gobierno esta legalidad no es suficiente; sus deberes nos remiten necesariamente a los fines y valores que justifican la existencia del propio Estado. En tanto la legalidad es pura y plena para legitimar los actos de la administración; para el gobierno la discrecionalidad política les obliga a ser más flexible.

De ahí los argumentos para que varios de los aspectos de la administración pública pasen a la iniciativa privada, donde supuestamente están en mejor aptitud para prestar los servicios públicos, en virtud de que sus deberes se orienten más hacia factores objetivos para medir su eficiencia, que a valores o principios que le constriñen a revisar los fundamentos del Estado en cada actuación.

Capítulo 3
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Análisis Constitucional

Como podrá advertirse en la lectura de diversos artículos constitucionales, relativos a la forma de gobierno y a las características que adopta el titular del poder ejecutivo; así como a las del régimen municipal, donde se sustituyó la calidad de órgano administrativo, por la de órgano de gobierno; la diferencia entre administrar y gobernar constitucionalmente está muy bien deslindada

3.1 De la forma de gobierno en la Constitución Política de Baja California.

ARTÍCULO 11.- La forma de gobierno del Estado es republicana, representativa y popular. El gobierno del Estado se divide, para su ejercicio, en tres poderes: el legislativo, el ejecutivo y el judicial, los cuales actúan separada y libremente, pero cooperando en forma armónica a la realización de los fines del Estado. Corresponde al gobierno del Estado la rectoría del desarrollo estatal, garantizando que éste sea integral y sustentable, asegurando de manera simultánea, el crecimiento económico, la equidad y la sustentabilidad ambiental.

De la redacción de este artículo en la Constitución de Baja California, se desprende el propósito de acentuar, de manera indubitable, la fórmula de la división de poderes sin excepción alguna. Enunciado normativo que recoge la tesis de Montesquieu, cuando advierte la necesidad de dividir el poder político como condición indispensable para evitar la tiranía; inicialmente preocupado por circunscribir separadamente los ámbitos del poder legislativo y el poder ejecutivo.

Por esto, si gobernar es ejecutar lo legislado, el principio fundamental del equilibrio en el ejercicio del poder político está en evitar que ambas funciones le correspondan a una misma persona, pues no otra cosa podría esperarse que la absolutización de ese poder.

Es preciso que la expresión de la voluntad del pueblo, que es la ley, se ejecute para que sea dable el acto de gobierno. En este sentido, tengamos presente que la justicia también es obra de ejecución de la ley, tanto cuando se vulneran sus enunciados prohibitivos o se contravienen sus mandatos imperativos; como cuando se resuelven colisiones de derechos subjetivos. De ahí que también se requiera su funcionamiento separado y autónomo para garantizar que con su ejecución no se tienda hacia la concentración del poder en el titular del poder ejecutivo.

En fin, lo cierto es que la división de poderes en el Estado Federal Mexicano cumple ambas finalidades. Por una parte divide el poder para equilibrar su ejercicio limitando la acción de las autoridades públicas. Por la otra, como también implica división de funciones, al decir de Borja: “estimula la formación de órganos especializados para cada una de las actividades estatales, con arreglo a un principio de división técnica del trabajo”. Esto en la Constitución de Baja California queda aun más claro, cuando que lo que se divide no es el “supremo poder”, sino el “gobierno del Estado”, al que además le asigna tareas de rectoría del desarrollo.

Como se desprende del análisis del artículo 40 de la Constitución local, que trata el carácter unipersonal del “poder ejecutivo”, el cual es, a la vez que máximo órgano de representación política, la cabeza de la administración pública.

“ARTICULO 40. El Ejercicio del poder ejecutivo se deposita en una sola persona que se denomina gobernador del Estado.

El gobernador del Estado conducirá la administración pública estatal, que será centralizada y paraestatal, conforme a la ley orgánica que expida el Congreso, que distribuirá los asuntos del orden administrativo del gobierno del Estado, que estarán a cargo de la Secretaría General de gobierno, la Oficialía Mayor de gobierno, la Procuraduría General de Justicia, las Secretarías y las Direcciones del ramo, y definirá las bases de creación de las entidades paraestatales, la intervención del gobernador en su operación y las relaciones entre éstas y la Secretaría General de gobierno, la Oficialía Mayor de gobierno, la Procuraduría General de Justicia, las Secretarías y las Direcciones del ramo”.

El propósito de la única reforma que ha tenido este artículo fue adicionarle el texto del segundo párrafo donde se especifica la encomienda que directamente se le asigna al gobernador del Estado para conducir a la administración pública estatal, estableciendo como será ésta, y otorgando la base Constitucional para la expedición de la ley que organice su funcionamiento.

Originalmente la Constitución de Baja California, al igual que la Constitución Federal, recogió e insertó la idea de integrar al poder ejecutivo en forma unipersonal y con la energía suficiente para conducir al Estado a la realización de sus fines. Desde el proyecto de Constitución, donde le correspondía esta definición al artículo 46, el texto del primer párrafo es el mismo. Posteriormente en la medida que se fue desarrollando el ámbito administrativo del Estado, con el consecuente crecimiento de su estructura orgánica y la proliferación de organismos descentralizados o de participación estatal, no considerados en la Constitución original, se hizo necesario reformarla para adicionarle el basamento jurídico que los define y justifica.

En estas circunstancias, el gobernador del Estado es el órgano superior de representación política del poder público a la vez que el dirigente máximo de la administración estatal. Cumple dos funciones específicas: a) como titular del poder realiza una función esencialmente política, mediante su participación directa en el proceso de creación de las leyes, por virtud del acto de promulgación que la propia Constitución le atribuye, la facultad de iniciativa o, incluso, a través de su facultad reglamentaria. B) Como cabeza de la administración pública atiende funciones eminentemente administrativas.

Sus funciones políticas están previstas en el marco del Derecho constitucional; las otras en el marco del Derecho administrativo. No son iguales, ni debe confundirse la función de gobernar con la función de administrar, aunque las dos se sustancien en la figura unipersonal del titular del poder ejecutivo.

La concentración de poder que caracteriza al gobernador del Estado, es por efecto de la Ley Orgánica de la Administración Pública de Baja California , que al fijar la estructura y regular la función administrativa a su cargo, amplía el marco de su poderío, asignándole facultades “para resolver las dudas que surjan sobre la interpretación y aplicación de esta ley, dictar los reglamentos y acuerdos necesarios y, en general, proveer en la esfera administrativa todo lo que estime conveniente para el más exacto y eficaz cumplimiento de sus atribuciones” .

Con la publicación de la Nueva Ley Orgánica en enero de 1986, abrogatoria de la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo del Estado, al Poder Ejecutivo se le amplió su actuación, mediante la creación de varias dependencias, que a la fecha suman 20, además de diversos organismos paraestatales que se le encuentran infraordenados directamente. En el extremo de la imitación, el “ gobernadorismo” h a crecido a semejanza del presidencialismo.

3.2. L a última reforma al artículo 115 de la Constitución Federal.

En diciembre de 1999 se reformó el artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en vigor desde marzo del 2000. El focus de tal reforma, está en el cambio del primer párrafo de la Fracción I, que se relaciona con la función gubernamental y su diferenciación con la función administrativa.

“Artículo 115. Los Estados adoptarán, para su régimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo, popular, teniendo como base de su división territorial y de su organización política y administrativa, el Municipio Libre conforme a las bases siguientes:

I.- Cada Municipio será gobernado por un Ayuntamiento de elección popular directa, integrado por un presidente municipal y el número de regidores y síndicos que la ley determine. La competencia que esta Constitución otorga al gobierno municipal se ejercerá por el ayuntamiento de manera exclusiva y no habrá autoridad intermedia alguna entre éste y el gobierno del Estado”.

Antes decía: “ I. Cada municipio será administrado por un Ayuntamiento de elección popular directa y no habrá ninguna autoridad intermedia entre éste y el gobierno del Estado”.

Durante el régimen de Porfirio Díaz, se consideró conveniente agrupar a los ayuntamientos en “ divisiones administrativas superiores ”, dejando atrás las luchas reivindicadoras del derecho de los pueblos a darse el gobierno que mejor responda a su organización comunal . Los esfuerzos del Constituyente de 1917 no fueron suficientes para rescatar esta vieja demanda social: los ayuntamientos quedaron sujetos a los poderes del gobierno federal y de los Estados, en calidad de instancia administrativa, sin “ imperium ”, ni soberanía.

Tampoco la reforma Constitucional de 1983 que amplió su marco competencial, superó el criterio administrativista. El municipio siguió contemplado como fenómeno de descentralización. Fue hasta 1999 que se dio la transición de instancia administrativa a orden de gobierno.

Esta última reforma constitucional es útil para argumentar que “ gobernar es mucho más que administrar ”, y cómo es que en la medida que se confunden estos conceptos, se genera la ingobernabilidad. En efecto, esta confusión se abonaba con el hecho de que durante mucho tiempo se pensó que los ayuntamientos constituían formas de gobierno a las que solo se les responsabilizaba de la prestación de ciertos servicios públicos; es decir, solo debían cumplir una función ejecutiva de naturaleza eminentemente administrativa, desprovista de las otras atribuciones características del ejercicio del poder político.

Quedó claro que no se debe confundir la función jurídica de gobernar, con la función técnica de administrar; así sea en el orden federal, como en el orden estatal y municipal. No cabe pues la tesis que le asigna al “nivel” de gobierno municipal una función de administración “por región”, según la vieja tipología administrativa de Don Gabino Fraga.

Irrumpen en el mundo “nuevas fórmulas democráticas” que buscan sustanciar la participación directa de la sociedad, no sólo en el ámbito de los procesos electorales, ni tampoco limitada al tradicional planteamiento de las demandas. Por el contrario, hoy los ciudadanos exigen el derecho de involucrarse en la gestión de los asuntos públicos; esto es, participar directamente en el diseño de la solución de sus propios problemas, así como en la evaluación de los resultados.

Esta claro que todo esto implica un reacomodo en la lógica de la gestión pública, que exige una estrategia sustanciada en procesos de “ redimensionamiento del gobierno y la administración pública ”, a la vez que procesos de “ reestructuración del aparato ” que cumple las funciones públicas. Dicho con más propiedad, se trata de una estrategia que parte de una redefinición de las funciones inherentes al ejercicio del poder político; como esta, de que el municipio sea gobernado y no sólo administrado por un ayuntamiento.

Que duda cabe de la importancia de aclarar la diferencia entre gobernar y administrar ; de ahí la relevancia de la última reforma al artículo 115 de nuestra Constitución Federal, que introdujo este cambio esencial en la manera de concebir la naturaleza y funcionamiento del Municipio, reconociendo, por fin, su potestad para gobernar, y no sólo sus facultades para administrar.

El hecho de que el ámbito de la organización política coincida con el ámbito de la organización social, territorial o administrativa, no implica que sean lo mismo. La conformación de la polis , y por ende el surgimiento de la política, trascienden la sociabilidad natural de los seres humanos. Si bien se la concibió como forma evolucionada de la sociedad familiar, su constitución apunta más al surgimiento de la relación entre gobernantes y gobernados, que al de simple órgano administrativo.

Comentarios Finales
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4.1. Conclusiones.

PRIMERA.- La falta de precisión en los conceptos de gobernar y administrar induce a la confusión, y a la pretensión de suplantar los deberes del gobierno, con las normas técnicas de la administración, ocasionando una crisis de legitimidad en el funcionamiento del apartado estatal, que induce a su incapacidad para gobernar.

Esta disminución de la capacidad del gobierno no es característica de las sociedades subdesarrolladas; sino consecuencia del insistente afán por restringir la presencia del Estado en la economía escatimando sus deberes sociales, propia de las sociedades más fuertes y desarrolladas. Por el contrario, en las sociedades donde el Estado funge como eje articulador de sociedades menos desarrolladas, la suplantación del gobierno en la prestación de los servicios públicos lo debilita, dejando espacios vacíos de poder difíciles de cubrir “legítimamente”.

SEGUNDA.- Si bien a la administración pública basta ajustarse a la legalización de su funcionamiento para legitimar su actuación; en el caso del gobierno esta legalidad no es suficiente, ya que sus deberes remiten a los fines y valores que inspiran la justificación de la propia existencia del Estado.

Es que la legitimidad del poder político no se resuelve en la legalidad. La legitimación trasciende a la legalidad, para fincarse en la realización de los fines que la sociedad humana asigna al Estado por ella constituida, así como al Derecho que reconoce, acepta y se obliga a obedecer.

En esto radica la principal diferenciación entre la función de gobernar, que implica la ética de la responsabilidad política -en la medida de ser “justo y equitativo”- y la función administrativa, que implica la observancia de ciertos principios y reglas técnicas, en la medida de ser eficaz y eficiente.

TERCERA.- No se puede confundir -sin lamentar las consecuencias- la deontología jurídica de gobernar, con los principios y reglas técnicas de la administración. Puede encontrarse la diferencia entre gobernar y administrar, a partir de identificar el imperativo al que responden; siendo el categórico, cuyo mandato enuncia un fin en sí, el que corresponde al acto de gobernar, y el hipotético que subordina la orden o mandato a otro fin, el que corresponde al acto de administrar.

CUARTA.- Gobernar es actividad sustantiva en la totalidad de las instituciones a través de los cuales se personifica el Estado; en tanto que administrar es actividad adjetiva-sustantiva que se encuentra sólo en una parte de las instituciones públicas.

Entre las instituciones estatales a través de las cuales se sustancia la organización política de la sociedad, mismas que en conjunto constituyen lo que de ordinario se define como “régimen político”, están las que tienen la tarea de manifestar la orientación política del Estado, como son los órganos de gobierno, que no se limitan simplemente a prestar servicios a la sociedad.

QUINTA.- Desde que se planteó la necesidad de organizar a la polis sobre un régimen jurídico, que es creado, definido y aplicado por un poder soberano, surgió a la vez la necesidad de que todas sus ordenanzas en el ejercicio del poder, estén sometidas al imperio de la ley; tanto por lo que hace a la estructuración y el funcionamiento de las magistraturas, que ostentan el derecho de mandar, como por lo que se refiere al deber de obediencia que les resulta a los ciudadanos. De esta relación de mandato y obediencia surgió la politeuma -el gobierno-, y con esta la identificación de gobernantes y gobernados, no de administradores y administrados.

SEXTA.- No obstante sus diferencias al momento de su aplicación en distintos ámbitos, la acción administrativa obedece a principios, valores y reglas, que no son los que toma como marco de referencia conceptual la acción de gobernar. En consecuencia, la ingobernabilidad no tiene el mismo significado cuando se refiere al régimen político, que cuando se refiere a la administración pública. En el primer caso afecta el desenvolvimiento de las potencialidades del Estado, lo que involucra tanto a la ciudadanía, el orden jurídico y su teleología, como al gobierno en su calidad de núcleo o conjunto de instituciones a través de las cuales se personifica el Estado. En el segundo caso, referida la ingobernabilidad a la administración pública, trátase del debilitamiento del aparato operativo, que si bien tiene misiones específicas para mejorar las condiciones de vida de la población, su ajuste depende de las aptitudes, o si se quiere incluso, de las fortalezas morales de quienes lo hacen funcionar, las que se pueden corregir con el relevo de los protagonistas.

SEPTIMA.- Desde el nacimiento del Estado moderno la función gubernamental, en el sentido amplio de la expresión, se ejerce mediante tres órganos representativos del poder público, considerados primarios, que se caracterizan con las funciones legislativa, ejecutiva y judicial; las cuales a su vez, se desdoblan en muchas otras funciones secundarias, entre las que destaca la función administrativa, que corresponde al órgano ejecutivo. Confundir la función secundaria con la función primaria, conduce irremediablemente a la ineficacia gubernamental; pero tratar de suplantarla vulnera la estructura orgánica del Estado.

La división de poderes en el Estado Mexicano tiene doble finalidad. Por una parte divide el poder para equilibrar su ejercicio limitando la acción de las autoridades públicas. Por la otra, implica división de funciones, estimulando la formación de órganos especializados en consideración a la necesaria división técnica del trabajo.

OCTAVA.- Está claro que en todo Estado de Derecho la estructura de organización y el funcionamiento del gobierno y la administración pública, resultan de las normas que definen al Derecho Constitucional y al Derecho Administrativo, respectivamente. Queda claro que ambas funciones responden a ordenamientos jurídicos distintos, porque distinta es la naturaleza formal de sus actos.

El contenido de la actividad del gobierno está en la definición de sus atribuciones; de ahí que estas sean consideradas como la base del Derecho administrativo; el cuál en la medida de su desenvolvimiento fue acentuando la naturaleza administrativista de la función ejecutiva, a tal grado que este derecho fue perdiendo su carácter taxativo en beneficio de aumentar la discrecionalidad en las decisiones administrativas, generalmente condicionadas por la “turbulencia del entorno”.

NOVENA. - Los ámbitos de la administración pública y la organización política ciertamente se complementan, incluso se condicionan; aunque cada uno obedezca a su propia lógica; cada uno configure su propio sistema, o subsistema del sistema social mayor, en el que se otorgan servicios de apoyo unos con otros; como es el caso del sistema jurídico que no puede pensarse sin el servicio que le presta el sistema político, nada menos que para garantizarle el ejercicio del poder legítimo que implica el monopolio exclusivo de la coacción, y viceversa, en que la legitimidad del ejercicio del poder descansa en su apego al principio de legalidad.

DÉCIMA. - La oportunidad de diferenciar al gobierno de la administración, hace propicia la ocasión para distinguir también los procesos de legitimación: cuando la legitimidad de un funcionario puede resolverse en la legalidad de su nombramiento o de su actuación, y cuando esta no basta, en virtud de que se requiere algo más que el cumplimiento de la formalidad jurídica.

La denominación de los trabajadores al servicio del Estado es determinante para identificar la caracterización del modelo que asume. No es cuestión de simple semántica que su concepción como funcionarios públicos cambie a la de empleados públicos y de esta a la de servidores públicos; tiene relación con el advenimiento del modelo neoliberal en el que el Estado no tiene más misión que “prestarle determinados servicios a la sociedad”.

DÉCIMOPRIMERA.- La confusión generada en el uso de los conceptos relativos al funcionamiento de la administración pública, a causa de la intención, cada vez más acentuada, de querer verla asimilada a la administración privada, ha derivado al extremo de confundir la función de gobernar con la función de administrar. De esta confusión resulta un demérito para la teleología del Estado, en aras de un eficientismo gerencial, circunscrito al buen uso y cuidado de los recursos públicos; al grado de que es común escuchar la solución de que “para tener un buen gobierno basta encontrar, elegir o nombrar, buenos gerentes” .

Tal eficientismo administrativo, no siempre coincide con el espíritu de justicia que debe animar al ejercicio del poder. En la función de gobernar no cabe limitarse a cumplir con “lo que diga el manual”, independientemente de sus resultados. Por el contrario, La ética de la responsabilidad política se formula precisamente para ajustar los resultados de la actuación gubernamental a la realización de los fines sociales, en atención a ciertos principios y con apego a determinados valores.

4.2. Recomendaciones.

PRIMERA.- Es urgente que la acción gubernamental se entienda como esfuerzo permanente de decisión política, en el cual el gobierno reconozca autoridad al conjunto de actores que conforman el cuerpo social, al tiempo que promueva su desarrollo económico, político y social, de tal manera que su principal objetivo sea lograr el equilibrio adecuado entre la acción administrativa y la decisión política manteniendo la estabilidad del sistema.

SEGUNDA.- Debe superarse la visión administrativista de la gestión pública, que la considera más acontecimiento científico, que elemento de teoría política.

Es peligroso subestimar la importancia de la idea del poder político eludiendo la responsabilidad de mantener los equilibrios del sistema político, remitiéndose a la mera cuestión de decisiones gerenciales, fundamentadas en metodologías que se desarrollaron originalmente en la empresa privada para racionalizar sus procesos administrativos, que no coinciden con la conducción de los asuntos públicos.

TERCERA.- La tarea principal del gobierno no está en eficientizar la administración y optimizar los recursos públicos, sino en conducir a buen destino a la comunidad, que no excluye lo anterior. Tener dinero en el banco y ganar intereses por eso, mide al buen administrador privado, pero no al buen gobernante.

El paradigma de la racionalidad administrativa, que se basa sólo en la optimización de recursos, fracasará frente al crecimiento de la pobreza, si no se define una vinculación más estrecha y complementaria entre la acción de gobernar y la acción administrativa. No debe exagerarse este modelo racionalista ignorando los contextos en los que se desenvuelven los liderazgos sociales y restando importancia a las fricciones que se suceden entre ellos.

CUARTA.- Frente a la legitimación política tan precaria del los administradores, y las limitaciones de sus propias visiones en un escenario mucho más amplio y complejo, debe ponerse sumo cuidado al extrapolar la metodología administrativista del sector privado al sector público, que amenaza destruir los equilibrios que aún dan soporte al sistema político, con la consecuencia de llevarnos a la ingobernabilidad total.

QUINTA.- Aún es tiempo de cambiar la óptica gerencial del gobierno; los ciudadanos y sus necesidades no son “clientes” que reciben los “productos” del gobierno, accesibles libremente en un “mercado político” que tiene sus propios mecanismos autorreguladores. Esto no es así: gobernar es mucho más que administrar.

El ejercicio del poder político no puede ser considerado sólo como una variable más en el proceso metodológico de toma de decisiones administrativas. La realidad no puede negarse: todos los días el sistema social acentúa su crisis, exigiendo los servicios de un sistema político, no sólo de un sistema administrativo.

SEXTA.- No tiene sentido negar la lucha de clases, alegando que se trata de simple confrontación de grupos. A fin de cuentas son una misma dinámica de conflicto que requiere ser arbitrado políticamente por el gobierno, y no sólo por sus áreas administrativas. Aún cuando la contención del conflicto social se logre gracias al uso de instrumentos administrativos de tecnología de punta, la capacidad de la administración para contener, controlar y encauzar institucionalmente el fenómeno de la contienda social, cada vez se ve más claramente rebasada.

SÉPTIMA.- El gobierno requiere más que la racionalización y optimización de su aparato administrativo, desarrollar su capacidad para resolver crisis existente en el sistema político. La situación del crecimiento desmedido de la violencia y el crimen, que originan un clima alarmante de inseguridad pública, ofrece un ejemplo idóneo para demostrar cómo es que las soluciones gerenciales que se aplican, lejos de contener el problema lo estimulan; tal cual es el aspecto de la impunidad, cuyas causas permanecen intocables y no pocas veces ni siquiera son observadas.

OCTAVA.- Gobernar es más que administrar, gobernar es ejercer la política en el mejor significado del término: es reconocer que todo sistema político se fundamenta en procesos agregativos e integrativos, los cuales reconocen y aceptan que la política se concibe como ejercicio de creación de valores y aspiraciones colectivas que permiten la cohesión y la estabilidad social.

El gobierno debe corregir su propuesta basada en la retórica funcionalista y transparentar su sistema de toma de decisiones, que no ofrece certidumbre para nadie. El desafío está latente:… Si persisten en concebir al gobierno como mera instancia de administración, el fracaso de la política es inminente.

NOVEN A.- No por obvio puede dejarse de mencionar, que independientemente de cual sea el ámbito de su aplicación, el proceso administrativo debe desplegarse por igual, para ser eficaz en el logro de las metas y eficiente en el empleo de los recursos. No necesitamos la “selva semántica de la administración” para proponer una concepción administrativa distinta de la que se aplica en el ámbito público.

DÉCIMA.- Es básico entender que la reforma del Estado tiene que darse primero en el ámbito constitucional, y luego en el de la administración; sólo así podrán deslindarse los campos de la acción político-gubernamental, de los técnico-administrativos.

Fuentes Consultadas
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Cita este artículo (La fecha de consulta deberá ser modificada):

  • Castellanos Gout, Milton (2004). Gobernar es Mucho Más Que Administrar. Realidad Jurídica. Consultado el 16 de febrero de 2004 en http:\\realidadjuridica.uabc.mx\realidad\contenido-esmas.htm
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